Như vậy, trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, thì Chính phủ phải có đủ quyền hành pháp, và luật pháp phải trao cho Chính phủ cơ chế chủ động, linh hoạt trong việc tổ chức thực thi quyền hành pháp để quản lý có hiệu lực, hiệu quả, minh bạch mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội đang ngày càng trở nên phức tạp và biến đổi nhanh, khó lường. Chính vì vậy, để phát triển hợp lôgích quy định của Hiến pháp 1992 về tính chất, vị trí của Chính phủ, thì trong lần sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ tới đây, cần xác định rõ: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, là cơ quan hành pháp và hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Phân biệt sự khác nhau về tính chất, vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ
Cùng với việc khôi phục lại vị trí, vai trò của “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”[1], Hiến pháp 1992 đã tạo lập cơ sở pháp lý cao nhất cho việc hình thành một thiết chế mới của hệ thống hành chính nhà nước, đó là thiết chế Thủ tướng Chính phủ. Thiết chế này cùng với thiết chế Chính phủ thay thế cho thiết chế Hội đồng Bộ trưởng trước đó theo Hiến pháp 1980. Đây là bước cải cách có ý nghĩa rất quan trọng đối với hành pháp và hành chính nhà nước nhằm thúc đẩy và nâng cao tính linh hoạt, nhạy bén trong quản lý, điều hành của bộ máy hành chính, thích ứng với yêu cầu của quá trình chuyển đổi cơ chế từ tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Mặc dù có cùng vị trí trung tâm và cao nhất trong hệ thống hành chính nhà nước, song thiết chế Chính phủ và thiết chế Thủ tướng Chính phủ có sự khác nhau, sự khác nhau có thể phân biệt được và cần thiết phải được phân biệt và tách bạch ở mức độ nhất định để tạo cơ sở cho việc phân định rõ chức năng, thẩm quyền và nhất là để hình thành và thúc đẩy các nhân tố nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của cả 2 thiết chế quan trọng này trong quản lý, điều hành mọi mặt hoạt động của đất nước.
Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 có một chương riêng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và một chương riêng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, cả trong nhận thức và thực tiễn thực hiện các quy định này, vẫn chưa có sự phân biệt được rành mạch về sự thống nhất và sự khác nhau về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của 2 thiết chế trung tâm và cao nhất này của hệ thống hành chính nhà nước.
Với tư cách là người đứng đầu Tập thể Chính phủ, Thủ tướng có quyền triệu tập và chủ trì các phiên họp của Chính phủ; chủ trì chuẩn bị các quyết định của Tập thể Chính phủ, mà sản phẩm chủ yếu là các nghị định, nghị quyết của Chính phủ chứa đựng các quyết định về chính sách. Tuy là người đứng đầu, nhưng Thủ tướng cũng chỉ là một thành viên của Chính phủ – một thành viên có đặc quyền quyết định khi biểu quyết của Tập thể Chính phủ có số phiếu ngang nhau. Thủ tướng không phải là Thủ trưởng của các thành viên Chính phủ, quan hệ giữa Thủ tướng với các thành viên Chính phủ không phải là quan hệ lãnh đạo và bị lãnh đạo, do đó không có việc Thủ tướng lãnh đạo “các thành viên Chính phủ” như quy định tại Điều 20 của Luật Tổ chức Chính phủ. Mặt khác, theo quy định tại Điều 4 của Luật Tổ chức Chính phủ “Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Qu c hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”, thì Thủ tướng không phải chịu trách nhiệm trước Tập thể Chính phủ, tức là quan hệ giữa Thủ tướng với Tập thể Chính phủ không phải là mối quan hệ tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách. Đương nhiên, là một thành viên như các thành viên khác, Thủ tướng có trách nhiệm chấp hành các quyết định của Tập thể Chính phủ.
Thủ tướng đứng đầu Chính phủ còn với tư cách là người đứng đầu hệ thống cơ quan hành pháp và hành chính nhà nước, có vai trò lãnh đạo, điều hành hoạt động của toàn bộ hoạt động của bộ máy hành chính từ Trung ương đến cơ sở để thực hiện các quyết định của Quốc hội và của Tập thể Chính phủ. Do vậy, quan hệ giữa Thủ tướng với các thủ trưởng các bộ, ngành và với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp là quan hệ trên dưới theo chế độ thủ trưởng.
Như vậy thực chất của việc “Thủ tướng lãnh đạo công tác của Chính phủ…” là Thủ tướng thực hiện 2 loại công việc:
– Thứ nhất là triệu tập và chủ toạ, điều khiển các phiên họp của Chính phủ. Trong loại việc này Thủ tướng hoạt động với tư cách là người đứng đầu Tập thể Chính phủ (Chủ tịch Hội đồng Chính phủ);
– Thứ hai là chỉ đạo, điều hành các hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước theo thẩm quyền độc lập được Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ trao cho cá nhân Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu.
Thực tế hiện nay, vị trí, vai trò của Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu hệ thống hành chính chưa được nhận thức và phát huy một cách đầy đủ, nhất là trong vấn đề nhân sự và tổ chức bộ máy, làm cho hoạt động bộ máy hành chính thiếu thống nhất và không thông suốt.
Về mối quan hệ giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các Bộ, ngành.
Việc đề cao trách nhiệm và quyền hạn của Thủ tướng là thể hiện sự coi trọng vị trí, vai trò của người đứng đầu Chính phủ trong việc thúc đẩy toàn bộ hoạt động của Chính phủ, bảo đảm các chức năng của Chính phủ được thực hiện một cách có hiệu quả và phù hợp với sự vận động, biến đổi nhanh chóng các mặt đời sống kinh tế – xã hội. Đề cao trách nhiệm của cá nhân Thủ tướng và từng thành viên Chính phủ là tạo cơ sở cho việc thiết lập một trong cơ chế hoạt động của Chính phủ, tạo ra động lực mới cho hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trên cơ sở kết hợp giữa trách nhiệm của Tập thể Chính phủ với việc đề cao quyền hạn và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và mỗi thành viên Chính phủ để thực hiện những nhiệm vụ và sử dụng những quyền hạn của Chính phủ được Hiến pháp và Luật quy định.
Trong bối cảnh đó, người đứng đầu Chính phủ có vai trò rất quan trọng trong việc lãnh đạo, điều hành các hoạt động chung của Chính phủ, điều phối các chức năng của các Bộ trưởng thông qua hệ thống thể chế; kiểm tra việc thực hiện các chủ trương, chính sách, thể chế; giải quyết các vấn đề quan trọng liên ngành; các tranh chấp giữa các Bộ. Thủ tướng trở thành nhân tố điều hoà các mục tiêu chung và thúc đẩy toàn bộ hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy Chính phủ chưa thoát ra khỏi “bộ khung thép” thứ bậc của nền hành chính truyền thống tập trung bao cấp tồn tại trong thời gian dài, ăn sâu vào nếp nghĩ, phong cách làm việc. Việc chuyển sang một mô hình quản lý mới phi tập trung, năng động, linh hoạt và hiệu lực, hiệu quả hơn, dựa trên một cơ cấu phân cấp mạnh mẽ, bảo đảm phù hợp giữa các mục tiêu và nguồn lực là rất khó khăn, gặp nhiều trở lực. Khi mà tiến trình của công cuộc cải cách hành chính diễn ra chậm chạp, thì vận hành của hệ thống thể chế trong điều kiện kinh tế – xã hội đang trong quá trình chuyển đổi chưa thể tạo ra được sự tách bách giữa chức năng hoạch định chính sách với chức năng tổ chức thực hiện chính sách trong toàn bộ tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính là điều đương nhiên, mà ngược lại còn lẫn lộn, chồng chéo gây ra những rối loạn chức năng làm giảm hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước.
Thực tế cho thấy, đối với tập thể Chính phủ vấn đề lớn nhất là nâng cao hơn nữa chất lượng công tác hoạch định chính sách, giải quyết các vấn đề có tính chiến lược, bảo đảm tính nhạy bén, kịp thời, và khả thi của các chủ trương, chính sách được ban hành. Thời gian qua công tác này thực hiện chưa đầy đủ theo trách nhiệm và chức năng, nhất là trong việc giải quyết những vướng mắc của quá trình đổi mới; việc nghiên cứu hoạch định cơ chế, chính sách của Chính phủ còn quá phụ thuộc vào đề xuất, tham mưu và sự chuẩn bị của các bộ, ngành.
Sự chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng Chính phủ nói chung là có tính chất chiến lược, phải đặt ở tầm vĩ mô và được thực hiện thông qua việc xây dựng và ban hành thể chế. Do vậy, Thủ tướng phải được giải phóng khỏi thẩm quyền của mình trách nhiệm giải quyết các công việc sự vụ, các vụ việc cụ thể, và nói chung là các công việc về thực thuộc trách nhiệm giải quyết của các bộ, ngành. Cần phải chấm dứt tình trạng các Bộ trưởng dồn các công việc thuộc thẩm quyền của mình lên cho Thủ tướng giải quyết. Ngược lại, cũng khắc phục tình trạng có những việc thuộc thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết của các Bộ, ngành mà các Bộ, ngành đó hoàn toàn có đủ khả năng xử lý thì lại do Thủ tướng giải quyết. Phải sử dụng tích cực có hiệu quả cơ chế phân công, phân cấp, uỷ quyền để chuyển các công việc sự vụ, cụ thể, đang thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, cho các Bộ, ngành, chính quyền địa phương giải quyết. Thủ tướng tập trung vào việc chỉ đạo, điều phối công việc giữa các Bộ, giải quyết các vấn đề vượt quá thẩm quyền của Bộ trưởng và trực tiếp chỉ đạo xử lý đối với một số công việc lớn, đột xuất, các sự cố nghiêm trọng như thiên tai, dịch bệnh lớn… vượt khỏi tầm giải quyết của Bộ, ngành, cần thiết phải sử dụng quyền lực của Thủ tướng để tập trung, phối hợp các nguồn lực từ nhiều Bộ, ngành, địa phương mới có thể giải quyết một cách có hiệu quả trong một thời gian nhất định. Đồng thời, phải tăng cường công tác đôn đốc, kiểm tra của Thủ tướng đối với các Bộ ngành, địa phương, cơ sở trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của nhà nước, các quyết định của Chính phủ; thiết lập và duy trì trật tự, kỷ cương, kỷ luật trong hệ thống hành chính.
Việc giải phóng khỏi phạm vi thẩm quyền của Thủ tướng những công việc về bản chất thuộc về trách nhiệm và thẩm quyền giải quyết của các Bộ, ngành để Thủ tướng tập trung vào các công việc đích thực thuộc trách nhiệm của mình là cơ sở có tính chất nền tảng cho việc chấn chỉnh lại phương thức hoạt động và chế độ làm việc của người đứng đầu Chính phủ cũng như của cơ quan làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là Văn phòng Chính phủ. Từ đó mà giảm thiểu nhu cầu của Thủ tướng trong việc phải sử dụng hình thức chỉ đạo, điều hành thông qua các cuộc họp, công văn hành chính, để xử lý công việc thuộc trách nhiệm của mình phải giải quyết.
Trong điều kiện quá tập trung quyền lực quản lý vào người đứng đầu Chính phủ, nhất là những công việc có tính chất xin – cho, công việc sự vụ, cụ thể… thì sự chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng nhằm giải quyết những công việc này trở nên có hiệu quả khi thông qua các cuộc họp. Cách thức giải quyết này được các Bộ, ngành, địa phương có vấn đề cần trình Thủ tướng quyết định rất muốn sử dụng, nó cho phép vượt qua các thủ tục quy định rườm rà và thái độ, phong cách làm việc lề mề của các cơ quan tham gia phối hợp, cơ quan thẩm định, thẩm tra khi cơ quan muốn trình giải quyết theo trình tự, thủ tục quy định.
Việc quy định trình tự, thủ tục giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền của Thủ tướng do các Bộ, ngành, chính quyền địa phương trình mặc dù đã được quan tâm cải tiến rất nhiều, thể hiện rõ trong các Quy chế làm việc mới của Chính phủ ban hành trong các năm 1998, 2003. Tuy nhiên, quy trình xem xét, ra quyết định của Thủ tướng quá lệ thuộc vào cơ chế phối hợp của các Bộ, ngành, mà thực chất phải gọi là cơ chế thoả thuận, bởi vì phối hợp ở đây thực tế có khi không phải nhằm trách sự chồng chéo, đem lại những thông tin hữu ích cho việc hoạch định chính sách, tìm kiếm sự hợp lý, tạo lập tính khả thi của đề án mà là nhằm đạt được sự thoả thuận, chưa thoả thuận được thì phải phối hợp đi phối hợp lại nhiều lần dưới nhiều hình thức, trong đó có việc gia tăng các cuộc họp, làm cho thời gian ra quyết định bị kéo dài ra. Không ít quyết định nhằm xử lý những vấn đề có tính chất tình thế, nhưng đến khi văn bản được ban hành và triển khai thực hiện thì không còn nhiều tác dụng nữa, các biện pháp tình thế mất ý nghĩa, do thời gian chuẩn bị quá lâu. Việc tham mưu của Bộ trưởng cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong việc xây dựng và ban hành, cũng như chỉ đạo thực hiện chính sách, thể chế quản lý còn quá chú trọng vào việc phối hợp với các Bộ, ngành khác có nguyên nhân cơ bản là chưa đề cao vai được trò và trách nhiệm của các Bộ trưởng trong việc thực hiện quyền hạn và trách nhiệm quản lý nhà nước của mình đối với những vấn đề thuộc ngành, lĩnh vực được phân công; chưa mạnh dạn giao quyền cho Bộ trưởng, cũng như chưa tăng cường trách nhiệm của Bộ trưởng trong việc quyết định các vấn đề thuộc chức năng và thẩm quyền của Bộ. Mặt khác, điều này phản ánh một thực tế là hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ còn quá lệ thuộc vào các bộ, ngành, nói cách khác, sâu xa hơn, đó là chưa có sự phân định rành mạch giữa hoạch định chính sách với tổ chức thực thi chính sách trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương.
Một số kiến nghị
1 – Để tiếp tục cải tiến, nâng cao hơn nữa chất lượng và hiệu quả hoạt động của Chính phủ trên các vấn đề thuộc chức năng, thẩm quyền do Tập thể Chính phủ quyết định theo quy định của Hiến pháp và các đạo luật, cần chuyên nghiệp hoá hoạt động của Tập thể Chính phủ và của các thành viên Chính phủ. Muốn vậy, ít nhất có 3 vấn đề then chốt đòi hỏi phải giải quyết đồng thời sau đây:
– Thứ nhất: trong hoạt động của Bộ trưởng – Thành viên Chính phủ cần phải tách bạch vai trò chính trị (chính khách) và vai trò điều hành hành chính các hoạt động hàng ngày đối với bộ máy của Bộ ngành được giao phụ trách. Theo đó, hình thành chức danh Tổng Thư ký bộ là một công chức có thẩm quyền thay mặt Bộ trưởng trực tiếp điều hành và giải quyết các công việc hành chính hàng ngày của bộ, để Bộ trưởng tập trung vào các công việc chung của Chính phủ.
– Thứ hai: để từng bước tách bạch chức năng hoạch định chính sách với chức năng tổ chức thực thi chính sách trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương, khắc phục dần sự phụ thuộc quá nhiều của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ vào các bộ, ngành trong hoạch định chính sách, xây dựng thể chế quản lý như hiện nay, thì cần phải hình thành bên cạnh Chính phủ, Thủ tướng những tổ chức tư vấn mạnh để giúp Chính phủ, Thủ tướng nghiên cứu, hoạch định những chủ trương, chính sách quan trọng trong quản lý, điều hành vĩ mô.
– Thứ ba: tăng thêm số lượng các phiên họp định kỳ của Chính phủ. Mỗi phiên họp Chính phủ có thể từ 2 đến 3 ngày như hiện nay, nhưng ít nhất là nên có 2 phiên họp Chính phủ một tháng (thay vì như hiện nay 01 tháng một phiên). Tiến tới phải như các nước, Nội các 1 tuần họp một lần.
2 – Để phát huy mạnh mẽ vai trò, chức năng của Thủ tướng Chính phủ với tư cách là người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước, khắc phục tình trạng quyền lực hành pháp bị chia cắt theo lãnh thổ như hiện nay, và tạo cơ sở tiền đề bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của hệ thống hành chính, thì một mặt cần cải biến tính chất, vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp theo hướng không còn là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nữa mà chỉ còn là cơ quan tự quản của địa phương; mặt khác qu n trọng hơn là cần phải bỏ chế định Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, hình thành thiết chế Chủ tịch tỉnh, Thị trưởng thành phố là người đứng đầu hành chính ở các tỉnh, thành phố do Thủ tướng bổ nhiệm, điều động và cách chức. Tương tự như vậy đối với các cấp huyện: bỏ chế độ Hội đồng nhân dân, hình thành thiết chế Chủ tịch huyện do Chủ tịch tỉnh bổ nhiệm, điều động và cách chức. Riêng đối với cấp xã, thì cần bảo đảm ở mức độ nhất định quyền tự chủ, tự quản của loại hình đơn vị hành chính này phù hợp với các giá trị truyền thống lịch sử có thể và cần thiết phải duy trì và phát huy.
3 – Đổi mới mạnh mẽ tổ chức và hoạt động của Văn phòng Chính phủ phù hợp với tính chất, vai trò và phương thức hoạt động của Chính phủ và của Thủ tướng Chính phủ.
Bộ máy làm việc và cán bộ giúp việc Chính phủ và Thủ tướng có những điểm giống nhau, những cũng có những chỗ khác nhau rất cơ bản. Điều này đòi hỏi phải được tính đến khi nghiên cứu đổi mới tổ chức bộ máy và cán bộ của Văn phòng Chính phủ, theo hướng nên hình thành rõ 3 bộ phận:
– Bộ phận phục vụ các hoạt động của Tập thể Chính phủ, trước hết là chuẩn bị chương trình hoạt động của Chính phủ, chuẩn bị nội dung và tổ chức các cuộc họp của Chính phủ và thực hiện các quy trình thủ tục ra quyết định của Chính phủ;
– Bộ phận trực tiếp giúp việc Thủ tướng có trách nhiệm giúp Thủ tướng nghiên cứu các vấn đề về chính sách và thực hiện các chức năng và trách nhiệm chỉ đạo, điều hành. Bộ phận này đòi hỏi một đội ngũ cán bộ có chất lượng cao về chính trị, có trình độ nghiên cứu đề xuất chính sách, có năng lực và kinh nghiệm lãnh đạo, quản lý nhà nước.
– Bộ phận quản trị chăm lo các điều kiện vật chất, kỹ thuật và hậu cần phục vụ các hoạt động hàng ngày của Chính phủ và Thủ tướng, các Phó Thủ tướng. Hoạt động của bộ phận này có thể từng bước xã hội hoá để nâng cao chất lượng và hiệu quả phục vụ.