, ZALO 0932091562 at BÁO GIÁ DV VIẾT BÀI TẠI: chúng tôi
Published on
Download luận văn thạc sĩ ngành quản lí công với đề tài: Quản lý nhà nước về đầu tư công thành phố Hà Nội, cho các bạn làm luận văn tham khảo
1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN QUỐC KHÁNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI – NĂM 2017
2. 2 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN QUỐC KHÁNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: chúng tôi NGUYỄN QUANG HỒNG HÀ NỘI – NĂM 2017
3. 3 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan thực hiện nghiên cứu luận văn một cách nghiêm túc, tuân thủ đúng các quy định của Bộ Giáo dục và Đào tạo, Học viện Hành chính Quốc gia và sự hƣớng dẫn của giáo viên đƣợc Trƣờng phân công. Hà Nội, ngày tháng năm 2017 Học viên lớp cao học HC20.B2 Nguyễn Quốc Khánh
4. 4 MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC BẢNG………………………………………………………………………..6 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ ……………………………………………………………………….7 MỞ ĐẦU ………………………………………………………………………………………………..8 Chƣơng 1 Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ………………………………………..13 1.1. Những khái niệm cơ bản về đầu tƣ công……………………………………………..13 1.2. Quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng……………………………………………………………………………………………………..31 1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ………………………………31 1.2.2. Sự cần thiết của quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công……………………….31 1.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công……………………………..32 1.2.4. Nội dung quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ………………………………..34 1.2.5. Các nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ………44 1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công…………………………………….48 Tiểu kết chƣơng 1…………………………………………………………………………………..52 Chƣơng 2 Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016 ……………………………………………………………………………………..53 2.1. Khái quát chung về tình hình phát triển kinh tế – xã hội thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016 ……………………………………………………………………………….53 2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016 ……………………………………………………………………………………..56 2.3. Đánh giá chung quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2016 ……………………………………………………………………………….75 Tiểu kết chƣơng 2…………………………………………………………………………………..79 Chƣơng 3 Giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn đến năm 2020…………………………………………………………………….80 3.1. Bối cảnh mới về đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn đến năm 2020..80
6. 6 DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng Trang Bảng 2.1. Vốn đầu tƣ phát triển của thành phố Hà Nội giai đoạn 2011- 2016 53 Bảng 2.2. Một số chỉ tiêu đầu tƣ công của thành phố Hà Nội 60 Bảng 2.3. Tỷ trọng vốn đầu tƣ công/tổng vốn đầu tƣ xã hội của thành phố Hà Nội 60 Bảng 2.4. Chi đầu tƣ phát triển và XDCB bằng NSĐP của thành phố Hà Nội 61 Bảng 2.5. Cơ cấu đầu tƣ chi đầu tƣ XDCB theo lĩnh vực và theo ngành của thành phố Hà Nội trong kế hoạch đầu tƣ công trung hạn 2016-2020 62
7. 7 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Hình Trang Hình 1.1. Các nội dung của chi đầu tƣ công theo thông lệ quốc tế 13 Hình 1.2. Các nội dung của chi đầu tƣ phát triển theo Luật Ngân sách Việt Nam 18
10. 10 2.2.1. Tóm tắt những khoảng trống nghiên cứu của các công trình nêu trên – Về mặt thời gian Đa số các đề tài, báo cáo nghiên cứu nêu trên đã công bố cách đây nhiều năm, khi đó Luật Đầu tƣ công chƣa ra đời. Công trình công bố gần đây nhất của nghiên cứu trên lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đô thị, không nghiên cứu về đầu tƣ công trên giác độ tổng thể các lĩnh vực. – Về mặt nội dung Đối với các đề tài, đã đƣa ra đƣợc một số nội dung chủ yếu về cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về QLNN đối với đầu tƣ công. Tuy nhiên, có sự khác biệt về phạm vi nghiên cứu, đối tƣợng nghiên cứu; cơ sở khoa học và phƣơng pháp luận về đầu tƣ công đƣợc kế thừa, vận dụng từ các trƣờng phái nghiên cứu, các học thuyết ở nƣớc ngoài, tại thời điểm nghiên cứu của các đề tài, hệ thống lý luận về đầu tƣ công của Việt Nam còn ở giai đoạn phôi thai, chƣa phát triển. Đối với các báo cáo nghiên cứu, do tích chất của báo cáo là ngắn gọn, tập trung, đi thẳng vào vấn đề, nên các báo cáo nghiên cứu chƣa xây dựng đƣợc cho mình (hoặc ít chú trọng) cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN đối với đầu tƣ công, đặc biệt đầu tƣ công thành phố Hà Nội mà chỉ tập trung vào phân tích thực trạng, nguyên nhân, kiến nghị một số giải pháp, cá biệt có công trình chỉ nghiên cứu trong phạm vi hẹp theo ngành dọc quản lý. 2.2.2. Những vấn đề mà đề tài luận văn cần tập trung nghiên cứu, giải quyết Một là, làm rõ hệ thống cơ sở lý luận về QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng đặt trong bối cảnh Luật Đầu tƣ công số 49/2014/QH13 đƣợc Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 18/6/2014. Hai là, trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội, tác giả đề xuất các giải pháp tăng cƣờng QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội theo hƣớng phát triển bền vững, nhằm thực hiện Nghị quyết của Đại hội Đảng bộ thành phố Hà Nội lần thứ XVI về phát triển Thủ đô 5 năm (2015 – 2020). 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn – Mục đích
11. 11 Mục đích nghiên cứu của luận văn là đƣa ra cơ sở khoa học về đầu tƣ công và QLNN đối với đầu tƣ công, từ đó đối chiếu vào thực tiễn QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội để kiến nghị các giải pháp phù hợp nhằm khắc phục những hạn chế trong QLNN đối với đầu tƣ công Thành phố. – Nhiệm vụ Một là, hệ thống cơ sở lý luận về QLNN đối với đầu tƣ công. Hai là, phân tích thực trạng QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội, làm rõ hiệu quả và kết quả đầu tƣ đối với sự phát triển kinh tế – xã hội của thành phố Hà Nội, chỉ rõ các hạn chế và nguyên nhân. Ba là, đề xuất quan điểm, định hƣớng, giải pháp QLNN về đầu tƣ công của thành phố Hà Nội giai đoạn từ nay đến năm 2020. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn – Đối tượng nghiên cứu QLNN đối với đầu tƣ công từ nguồn vốn cân đối NSĐP thành phố Hà Nội. – Phạm vi nghiên cứu + Chủ thể QLNN: Chính quyền cấp Thành phố. + Khách thể: Đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hà Nội. + Về thời gian: Từ năm 2011 trở lại đây. + Về không gian: Trên địa bàn thành phố Hà Nội. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn – Phương pháp luận Luận văn vận dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng, phƣơng pháp luận về thế giới quan và triết học Mác – Lênin làm phƣơng pháp luận trong nghiên cứu đề tài. – Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phƣơng pháp: Phƣơng pháp nghiên cứu tài liệu, phƣơng pháp quan sát, phƣơng pháp thực nghiệm tại nơi làm việc, phƣơng pháp xử lý và phân tích số liệu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
16. 16 kỳ cần đƣợc coi là chi đầu tƣ vì nếu không có những hoạt động này, thời gian và hiệu quả sử dụng tài sản có thể bị ảnh hƣởng rất lớn. Cũng cùng quan điểm tƣơng tự, Bộ Tài chính Đan Mạch (2011) cho rằng đầu tƣ của nhà nƣớc và vốn vật chất (đƣờng sá, văn phòng, các công trình thủy lợi…) là một bộ phận quan trọng trong ngân sách đầu tƣ công. Song, đầu tƣ vào giáo dục, đào tạo và nghiên cứu – đầu tƣ vào hạ tầng mềm, đóng vai trò quan trọng không kém vào tăng trƣởng quốc gia, lại không đƣợc tính vào ngân sách đầu tƣ công. Viện Chính sách kinh tế Hoa Kỳ (2011) cũng cho rằng, đầu tƣ công là tất cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các đối tƣợng khác nhau trong nền kinh tế mà những khoản chi tiêu này có tác dụng kích hoạt hoặc thúc đẩy chi tiêu của mọi thành phần kinh tế. Nhƣ vậy, theo khái niệm này, chi tiêu của nhà nƣớc cho giáo dục, y tế và các lĩnh vực khác để phát triển con ngƣời cũng đƣợc coi là đầu tƣ công. Thống nhất với cách hiểu này, giáo sƣ Robert Ducan (Đại học Missouri, Hoa Kỳ, 2011) đã tóm tắt quan điểm của mình rằng “đầu tƣ công có nghĩa là sở hữu công”. Nói cách khác, bất kỳ chi tiêu nào sử dụng các nguồn lực do nhà nƣớc sở hữu đều bao hàm trong khái niệm đầu tƣ công, và nhƣ vậy đầu tƣ công gần nhƣ đồng nhất với chi tiêu công. Không chỉ có những tranh luận về cách thức định nghĩa đầu tƣ công trên cơ sở phân loại ngân sách thế giới đang áp dụng phổ biến hiện nay, bản thân định nghĩa đầu tƣ công theo các nhà kinh tế, ví dụ E. Anderson (2006) cũng có nhiều điểm quan trọng cần xem xét trên góc độ kinh tế học chuẩn tắc. Thứ nhất, nguyên nhân các chính phủ chi tiêu vào tài sản công là do các dạng thất bại của thị trƣờng (do tƣ nhân cung cấp hàng hóa công không hiệu quả hay do địa tô độc quyền quá lớn cho tƣ nhân). Thứ hai, vai trò của chính phủ trong đầu tƣ công không chỉ giới hạn ở chi tiêu ngân sách của riêng chính phủ. Chỉ quá tập trung vào chi tiêu chính phủ sẽ là một cách tiếp cận rất hẹp khi xem xét bức tranh quy mô đầu tƣ công và quan trọng hơn, làm giảm vai trò tiềm năng của các chính phủ ở khía cạnh cung cấp kết cấu hạ tầng công cộng. Rõ ràng nhất là trong hợp tác công tƣ (PPP), hầu hết chi đầu tƣ thực hiện bởi khu vực tƣ nhân. Mục đích của các hoạt động đầu tƣ này là nhằm cung cấp hàng hóa và dịch vụ công. Bên cạnh đó, vai trò của chính phủ trong
17. 17 dự án PPP – về mặt giám sát, quản lý, gánh chịu rủi ro và là ngƣời mua tài sản cuối cùng (có thể là rất lâu trong tƣơng lai, nhƣng đó cũng là một phần cam kết trong hợp đồng) sẽ vẫn là phổ biến. Tƣơng tự, trong nhiều trƣờng hợp khi khu vực tƣ nhân đầu tƣ vào sản xuất các hàng hóa độc quyền tự nhiên, cần phải có các quy định của chính phủ. Trong những lĩnh vực đầu tƣ tƣ nhân khác, quy định về vai trò của chính phủ cũng đóng vai trò then chốt để thực hiện các mục tiêu chính sách công (trong trƣờng hợp có các hiệu ứng ngoại lai), dù những khoản đầu tƣ này sẽ đƣợc ghi nhận là đầu tƣ tƣ nhân. Những tranh luận còn bỏ ngỏ về các vấn đề nêu trên khiến khái niệm về đầu tƣ công của thế giới vẫn đang trong quá trình tiếp tục hoàn thiện. 1.1.2.2. Quan niệm của Việt Nam Khảo sát một số công trình nghiên cứu và giáo trình về đầu tƣ phát triển và đầu tƣ công, đầu tƣ XDCB ở Việt Nam, dễ thấy quan niệm về đầu tƣ phát triển của nƣớc ta là không khác biệt so với quan niệm của thế giới, trong khi đó còn có khoảng cách khá xa giữa quan niệm đầu tƣ công, đầu tƣ XDCB ở Việt Nam với quan niệm của thế giới. a) Về đầu tư phát triển Ở mức độ khái quát cao, đầu tƣ phát triển đƣợc định nghĩa là “công việc sử dụng một khoản tiền vốn có tính toán, để đạt được mục đích nhất định vì sự phát triển” [14]. Cụ thể hơn, đầu tư phát triển được hiểu là “bộ phận cơ bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra nhưng tài sản vật chất (nhà xưởng thiết bị…) và tài sản trí tuệ (tri thức, kỹ năng…), gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển” [5]. Dù định nghĩa thiên về tính khái quát cao hay thiên về cụ thể, các quan niệm này đồng nhất với quan niệm về đầu tƣ phát triển của cộng đồng quốc tế. Ví dụ, quan niệm của Quỹ Tiền tệ quốc tế, đầu tƣ phát triển đƣợc định nghĩa là phần sản lƣợng đƣợc tích lũy nhằm tăng năng lực sản xuất tƣơng lai của nền kinh tế [20]. b) Về đầu tư công Quan niệm về đầu tƣ công chƣa đƣợc thống nhất giữa các nhà nghiên cứu, các nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý trong nƣớc và có sự khác biệt với quan niệm và thống kê của quốc tế.
18. 18 Theo Nguyễn Đăng Bình [2], đầu tƣ công đƣợc hiểu là đầu tƣ vào hàng hóa công cộng, “nói chung là đầu tƣ của nhà nƣớc vào cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội, sản xuất, cung cứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cải thiện môi trƣờng sinh thái, tài nguyên thiên nhiên và bảo đảm an ninh quốc phòng”. Quan niệm này liệt kê khá cụ thể về các nội dung của đầu tƣ công nhƣng tính khái quát chƣa cao nên không bao hàm hết các nội hàm của đầu tƣ công. Quan niệm tƣơng tự cũng đƣợc thể hiện trong nghiên cứu của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh [9]: Đầu tƣ công (thuần) đƣợc hiểu nhƣ là phần chi tiêu công (public expenditure) đƣợc thêm vào lƣợng vốn vật chất để tạo ra các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đƣờng sá, cầu cảng, trƣờng học, bệnh viện v.v… Nguồn vốn đầu tƣ công thƣờng bao gồm NSNN, trái phiếu chính phủ, hoặc viện trợ phát triển của nƣớc ngoài. Tùy theo quan niệm của từng quốc gia mà đầu tƣ công có thể bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các dự án chỉ thuần mục đích công ích. Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái [1] cho rằng, theo lý thuyết kinh tế học, đầu tƣ công là việc đầu tƣ để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng. Hàng hóa công cộng phải thỏa mãn hai đặc tính là không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ (Varian, 1992). Tuy nhiên, trên thực tế, ở các nƣớc đang phát triển, trong đó có Việt Nam, chính phủ có thể đảm nhận chức năng rộng hơn, không chỉ sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và cung ứng rất nhiều hàng hóa tƣ nhân (ví dụ, sản xuất sắt, thép, xi măng). Ngƣợc lại, ở các nƣớc phát triển tƣ nhân ngày càng tham gia nhiều hơn vào cung ứng các hàng hóa công cộng. Vì thế, đối với trƣờng hợp của những nƣớc mà khu vực kinh tế nhà nƣớc đóng vai trò lớn nhƣ ở Việt Nam, nhiều nhà khoa học trong nƣớc cho rằng, cần phải quan niệm đầu tƣ công là tất cả các khoản đầu tƣ do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tƣ công đƣợc xem xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tƣ [1]. Cụ thể ở Việt Nam, đầu tƣ công là đầu tƣ bằng nguồn vốn nhà nƣớc theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn
19. 19 NSNN, vốn tín dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc, vốn đầu tƣ phát triển của các DNNN và các vốn khác do nhà nƣớc quản lý. Khác với quan điểm của các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách trong nƣớc cho rằng “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế – xã hội” [6]. Quan niệm nhƣ vậy đã loại bỏ những hoạt động đầu tƣ của chính phủ nhằm mục đích kinh doanh có gia tăng tích lũy tài sản của nền kinh tế. Theo cách hiểu này lĩnh vực đầu tƣ công bao gồm: (i) Đầu tƣ chƣơng trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội; Đầu tƣ phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội; (ii) Đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (iii) Đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tƣ [6]. Về khía cạnh thống kê, rõ ràng là có sự khác biệt rất lớn về các khái niệm Việt Nam sử dụng so với thông lệ quốc tế. Trong phạm vi của đề tài, sự khác biệt lớn nhất đó nằm ở khái niệm đầu tƣ XDCB. Trong thống kê chi ngân sách của Việt Nam có nội dung chi đầu tƣ phát triển (bản dịch tiếng Anh của Bộ Tài chính sử dụng thuật ngữ capital development expenditure), trong chi đầu tƣ phát triển có chi đầu tƣ XDCB (bản dịch tiếng Anh của Bộ Tài chính sử dụng thuật ngữ (capital construction investment, trong khi Niên giám thống kê dịch là capital expenditure). Thống kê ngân sách của quốc tế không có khái niệm đầu tƣ XDCB mà hiểu nhƣ Tổng Cục thống kê thì chi đầu tƣ XDCB chính là chi đầu tƣ của chính phủ (capital expenditure) nhƣ thế giới dùng. Tuy vậy, ở Việt Nam, thống kê chi đầu tƣ XDCB của chính phủ chỉ là một nội dung của chi đầu tƣ phát triển bằng ngân sách (khoảng 40% chi đầu tƣ phát triển bằng ngân sách) và về mặt nội dung cũng hẹp hơn rất nhiều so với thống kê chi đầu tƣ của chính phủ theo cách thống kê của thế giới. Vì thế, có lẽ không thể dùng thuật ngữ “capital expenditure” để dịch và hiểu tƣơng đƣơng nhƣ “chi đầu tƣ XDCB” ở Việt Nam mà thuật ngữ này của quốc tế sát với “chi đầu tƣ phát triển” hơn, tuy vẫn có khác biệt, đó là chi trả nợ ở Việt Nam
20. 20 không tính vào chi đầu tƣ phát triển trong khi đó là một bộ phận của thống kê chi đầu tƣ công theo thông lệ quốc tế. Hình 1.2. Các nội dung của chi đầu tư phát triển theo Luật Ngân sách Việt Nam c) Về đầu tƣ XDCB bằng vốn ngân sách Nhƣ đã nêu ở trên, thống kê ngân sách quốc tế hiện nay không có khái niệm đầu tƣ XDCB. Ở nƣớc ta, khái niệm vốn đầu tƣ XDCB đƣợc sử dụng phổ biến với nội dung bao hàm những chi phí bằng tiền để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại hoặc khôi phục năng lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế. Về bản chất, vốn đầu tƣ XDCB chỉ bao gồm những chi phí làm tăng thêm giá trị tài sản cố định và gồm 02 bộ phận: (i) Vốn đầu tƣ để mua sắm hoặc xây dựng mới TSCĐ (thƣờng đƣợc gọi là vốn đầu tƣ XDCB và (ii) Chi phí cho sửa chữa lớn TSCĐ. Về nội dung chi tiêu, vốn đầu tƣ XDCB và chi phí cho sửa chữa lớn TSCĐ bao gồm: Chi phí cho việc thăm dò, khảo sát và quy hoạch xây dựng chuẩn bị cho việc đầu tƣ; chi phí thiết kế công trình; chi phí xây dựng; chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và những chi phí khác thuộc nguồn vốn đầu tƣ XDCB; chi phí cho việc sửa chữa lớn nhà cửa, vật kiến trúc và máy móc thiết bị, sửa chữa lớn các TSCĐ khác. 1.1.2.3. Quan điểm của Tác giả Chi đầu tƣ phát triển (Capital development expenditure) Đầu tƣ cho các dự án Đầu tƣ và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nƣớc đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ƣơng; đầu tƣ vốn nhà nƣớc vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật Các khoản chi đầu tƣ phát triển khác theo quy định của pháp luật
22. 22 Về cơ bản có thể tóm gọn lại thành ba trƣờng phái: trƣờng phái cho rằng chính phủ nên ít can thiệp và để thị trƣờng quyết định mọi hoạt động kinh tế (tiêu biểu là A. Smith); trƣờng phái cho rằng chính phủ nên đóng vai trò lãnh đạo, dẫn dắt (tiêu biểu là J.M Keynes) và trƣờng phái thứ ba cho rằng cần kết hợp cả vai trò của thị trƣờng và của chính phủ (P.A Sammuelson). Cụ thể hơn, theo tổng kết của Irma Adelman, nhà kinh tế Đại học California Berkeley [21], khi xem xét các quan điểm và thực tiễn về vai trò tối ƣu của chính phủ trong phát triển, đặc biệt ở các nƣớc đang phát triển, kể từ khi kết thúc chiến tranh thế giới lần thứ hai đến nay thì về cơ bản, có thể chia các tranh luận theo ba thời kỳ: – Thời kỳ chính phủ đƣợc xem là lực lƣợng chủ đạo dẫn dắt nền kinh tế kéo dài từ 1940 đến 1979 Thời kỳ này chính phủ đảm nhận vai trò kinh doanh chủ đạo trong nền kinh tế. Các quan điểm cổ vũ cho trào lƣu này có thể thấy trong các nghiên cứu của các nhà kinh tế học cổ điển trƣớc Marshall và ngay sau chiến tranh thế giới thứ hai nhƣ W.A Lewis, Rosenstein Rodan, Nurkse, Singer, Prebish, Hirshman và Leibenstein. Các nhà kinh tế này cho rằng phát triển kinh tế đòi hỏi việc tái phân bổ một cách hệ thống các nguồn lực sản xuất từ khu vực năng suất lao động thấp, công nghệ truyền thống (lạc hậu), mức sinh lợi giảm dần sang khu vực có năng suất cao, công nghệ hiện đại và mức sinh lợi tăng dần. Với giả định rằng, quá trình tái phân bổ nguồn lực bị cản trở bởi tính cứng nhắc vốn là bản chất của công nghệ và thể chế, trƣờng phái này cho rằng, đầu tƣ nhỏ lẻ, kết cấu hạ tầng thiếu và yếu kém, hạn chế về tầm nhìn và thiếu vắng các thị trƣờng sẽ cản trở việc chuyển giao nguồn lực giữa các khu vực một cách suôn sẻ theo hƣớng tối đa hóa lợi nhuận của tƣ nhân. Ngoại ứng công nghệ ở các dự án kết cấu hạ tầng và dự án công nghiệp “cơ bản” sẽ dẫn đến hợp tác thất bại và khiến tƣ nhân không (ít) đầu tƣ vào đó. Quan điểm chính phủ đóng vai trò chủ đạo trong phát triển đã càng đƣợc tăng cƣờng bởi thực tiễn cuối những năm 1950 cho thấy không có đủ các nhà công nghiệp tiềm năng sẵn lòng và có thể thực hiện các dự án công nghiệp, trong khi đó đầu tƣ vào bất động sản đem lại lợi nhuận cao. Hầu hết các nhà kinh tế phát triển cổ điển đề xuất khi thiếu vắng khu vực tƣ nhân, chính phủ một mặt phải tiếp tục thực
23. 23 hiện công việc của doanh nghiệp, mặt khác đồng thời phải thúc đẩy sự phát triển của kinh tế tƣ nhân bằng cách tăng suất sinh lợi từ đầu tƣ tƣ nhân nhờ trợ cấp trực tiếp của chính phủ hay bằng các dự án hợp tác công tƣ hoặc bằng cách trợ cấp các chƣơng trình đào tạo quản lý v.v… – Thời kỳ chính phủ đƣợc nhìn nhận là nguồn gốc của các vấn đề (từ năm 1979 đến năm 1996) Các quan điểm nghi ngờ vai trò chủ đạo của chính phủ trong nền kinh tế đã bắt đầu từ đầu những năm 1970 khi Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) công bố một loạt báo cáo về tình hình việc làm ở các nƣớc đang phát triển. Các báo cáo đã kết luận rằng, mặc dù đạt đƣợc tăng trƣởng kinh tế cao và công nghiệp hóa, nhƣng tỷ lệ thất nghiệp và bán thất nghiệp luôn ở mức rất cao (khoảng 20% lực lƣợng lao động thành thị) và liên tục gia tăng. Lao động có kỹ năng và bán kỹ năng đƣợc khu vực công nghiệp hiện đại hấp thụ và đã trở thành giai cấp trung lƣu trong xã hội, trong khi lao động thất nghiệp hay bán thất nghiệp ở các khu vực năng suất thấp (nông nghiệp và dịch vụ phổ thông ít kỹ năng) và ở các doanh nghiệp năng suất thấp (doanh nghiệp nhỏ sử dụng công nghệ lạc hậu) đang ngày càng tụt hậu. Có một số nguyên nhân đƣợc chỉ ra để lý giải thất bại trong quá trình phát triển này. Nhƣng về cơ bản, tất cả các lý giải đều dựa trên luận điểm rằng quá trình phát triển dƣới dự dẫn dắt của chính phủ đã tạo ra giá nhân tố so sánh không hợp lý vì không phản ánh sự khan hiếm tƣơng đối xét ở góc độ kinh tế: Trợ cấp vốn của chính phủ đã làm vốn bị định giá thấp so với mức độ khan hiếm thật sự của nó và lao động bị định giá quá cao cả so với vốn và so với mức độ khan hiếm thật sự của lao động. Điều này đã dẫn đến việc sử dụng công nghệ quá thâm dụng vốn. Quá trình công nghiệp hóa cƣỡng ép chuyển đổi nguồn lực từ khu vực nông nghiệp sang công nghiệp bằng cách giảm giá cánh kéo giữa hàng nông sản và hàng công nghiệp khiến cho thu nhập của khu vực nông thôn luôn bị duy trì ở mức thấp cùng với kỳ vọng mức lƣơng cao ở khu vực công nghiệp thành thị đã dẫn đến tình trạng di cƣ rất mạnh từ nông thôn ra thành thị. Cho dù nguyên nhân là gì thì phƣơng thuốc đề xuất cũng đều hƣớng tới thực hiện các chính sách nhằm “định giá đúng” nhƣ giảm trợ cấp trực tiếp và gián tiếp của chính phủ, tăng lãi suất và giảm bảo hộ thuế quan, tăng giá hàng nông nghiệp v.v…
25. 25 sách và thể chế. Trƣờng phái này cũng nghiên cứu để tìm ra các cách thức tăng cƣờng năng lực của chính phủ trong hoạch định và thực hiện các chính sách phát triển trên cơ sở có một đội ngũ công chức trung thực và có năng lực. Tổng kết quan điểm của các trƣờng phái kinh tế về vai trò của chính phủ trong nền kinh tế các nƣớc đang phát triển ở trên đã cho thấy rõ cả mặt ƣu điểm và hạn chế khi chính phủ can thiệp vào nền kinh tế. Mặc dù vậy, cần nhấn mạnh rằng, sự tiến hóa của các lý thuyết cũng đã khẳng định việc chính phủ cần tham gia vào phát triển kinh tế là điều tất yếu nhƣng câu hỏi còn bỏ ngỏ là: Làm thế nào để các can thiệp của chính phủ là đúng đắn và hiệu quả? Vì đầu tƣ công là một trong những công cụ quan trọng nhất của chính phủ, câu hỏi tƣơng tự với đầu tƣ công là: Làm thế nào để đầu tƣ công vào đúng chỗ (đúng lĩnh vực), đem lại hiệu quả cao nhất trong nền kinh tế? * Phạm vi đầu tư công hợp lý Nhƣ trên đã nêu, câu hỏi quan trọng là phạm vi đầu tƣ công nhƣ thế nào là hợp lý? Liệu có những tiêu chí về mặt kinh tế có thể giúp xác định hoạt động đầu tƣ nào đó nên thực hiện bởi nhà nƣớc hay tƣ nhân? Câu hỏi này đã đƣợc nêu ra từ nhiều thế kỷ trƣớc. Adam Smith, cha đẻ của kinh tế học cổ điển, ở thế kỷ XVIII đã đƣa ra danh sách lĩnh vực đầu tƣ công trong các lĩnh vực sau: (1) Quốc phòng; (2) Thể chế và (3) Một số loại công trình phúc lợi [15]. Ngày nay, nhìn chung có ba cách tiếp cận để trả lời câu hỏi này. Cách tiếp cận thứ nhất cho phép chính phủ thực hiện đầu tƣ công chỉ khi khu vực tƣ nhân không thể đảm nhận đƣợc công việc đó. Đây có thể xem là cách tiếp cận của các nhà kinh tế thị trƣờng tự do cực đoan. Ở khía cạnh ngƣợc lại là cách tiếp cận trong đó nhà nƣớc đảm nhiệm hầu nhƣ mọi hoạt động trong nền kinh tế (còn đƣợc gọi là cách tiếp cận xã hội chủ nghĩa). Cách tiếp cận dung hòa hơn cho phép chính phủ có vai trò năng động hơn so với các tiếp cận thứ nhất nhƣng không quá ôm đồm nhƣ cách tiếp cận thứ ba [22]. Về mặt thực tiễn, nghiên cứu của Adelman và Morris xem xét vai trò của chính phủ nói chung và đầu tƣ công nói riêng của các nƣớc trên thế giới theo ba nhóm nƣớc – phụ thuộc vào trình độ phát triển – bao gồm: nhóm nƣớc kém phát triển, nhóm nƣớc đang phát triển và nhóm nƣớc phát triển [16].
26. 26 – Nhóm nƣớc kém phát triển: Đƣợc đặc trƣng bởi mức độ phát triển thể chế thị trƣờng và tổ chức xã hội ở mức tối thiểu và kinh tế nông nghiệp đóng vai trò chủ đạo. Kết quả phân tích cho thấy, ở nhóm nƣớc kém phát triển nhất, nhiệm vụ quan trọng nhất của chính phủ là tích lũy vốn xã hội. Chính phủ cần có chính sách và đầu tƣ vào phát triển con ngƣời để gia tăng quy mô tầng lớp trung lƣu gồm các chuyên gia, doanh nhân và bộ máy công chức; loại bỏ các cản trở về mặt xã hội và giáo dục đối với việc gia nhập các nghề nghiệp trung lƣu. Lĩnh vực đầu tƣ quan trọng thứ hai là đầu tƣ vào kết cấu hạ tầng phần cứng, chủ yếu là hệ thống giao thông và năng lƣợng. Lĩnh vực thƣ ba là đầu tƣ xây dựng thể chế, cả kinh tế và chính trị. – Nhóm nƣớc đang phát triển: Nhóm nƣớc này đang ở giai đoạn đầu của quá trình công nghiệp hóa, đƣợc đặc trƣng bởi tốc độ chuyển giao xã hội nhanh và mất cân bằng, vì thế có nhiều nguy cơ mất ổn định xã hội và chính trị. Đối với các nƣớc này, kết quả phân tích cho thấy chính phủ nên tập trung đầu tƣ để tạo nền tảng thể chế, môi trƣờng chính sách và kết cấu hạ tầng cần thiết (tập trung vào hạ tầng vận tải và năng lƣợng) để đẩy mạnh công nghiệp hóa. Chính phủ nên tăng nhanh tỷ lệ đầu tƣ của quốc gia cả thông qua đầu tƣ trực tiếp của chính phủ và trợ cấp, thúc đẩy đầu tƣ tƣ nhân. Cần có chính sách đầu tƣ đủ mạnh để khuyến khích tƣ nhân phát triển các ngành hiện đại, bao gồm cả các hỗ trợ đầu tƣ trong nông nghiệp để gia tăng năng suất lao động khu vực nông nghiệp, tạo điều kiện đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu ngành. Cần có chính sách để thay thế nhập khẩu lao động kỹ năng và vốn bằng cách khuyến khích doanh nghiệp trong nƣớc đầu tƣ sản xuất và chính phủ cần tiếp tục đi tiên phong trong đầu tƣ vào giáo dục. – Nhóm nƣớc phát triển: Các nƣớc này có trình độ kinh tế – xã hội phát triển (tầng lớp trung lƣu đông đảo, tỷ lệ biết chữ cao, tỷ lệ học sinh cấp hai và ba trong độ tuổi cao, thông tin đại chúng phát triển v.v…). Nhóm này gồm 6 nƣớc phát triển nhất ở Mỹ La tinh và 6 nƣớc phát triển nhất ở Trung Đông và 3 nền kinh tế Đông Á là Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan. Trong nhóm này, nhân tố quyết định tạo ra sự khác biệt về mặt kinh tế và thành công phát triển là cam kết của giới lãnh đạo đất nƣớc với phát triển kinh tế, nhân tố này quyết định tới 77% sự khác biệt về tăng trƣởng kinh tế giữa các nƣớc đang phát triển nhất. Khi các điều kiện về
27. 27 xã hội, nhân lực và vốn cho phát triển đã tích lũy ở mức độ lớn, trong trƣờng hợp nhóm nƣớc này, kết quả phân tích cho thấy sự dẫn dắt của chính phủ đối với phát triển cơ bản tập trung vào thúc đẩy công nghiệp hóa trên cơ sở tạo ra và phát huy lợi thế so sánh để liên tục chuyển dịch lên các nấc cao hơn trong chuỗi giá trị trong khi tiếp tục tăng năng suất nông nghiệp. Nhƣ vậy, đầu tƣ công tập trung vào thực hiện các giải pháp thúc đẩy phát triển các ngành có năng lực cạnh tranh (xuất khẩu) và phát triển một khu vực kinh tế tƣ nhân năng động đóng vai trò chủ đạo trong nền kinh tế. Đồng thời, để hỗ trợ cho công nghiệp hóa, thực hiện đƣợc mục tiêu tăng năng suất nông nghiệp, đầu tƣ công cũng tập trung vào nâng cấp kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển nông nghiệp và hỗ trợ phát triển ứng dụng khoa học và công nghệ trong nông nghiệp. Tuy nhiên, đến cuối giai đoạn công nghiệp hóa, vai trò thích hợp của chính phủ sẽ nên thay đổi theo hƣớng của Đồng thuận Washington. Ngay cả các nƣớc phát triển nhƣ Mỹ hay cộng đồng chung châu Âu, đầu tƣ công của chính phủ nhằm thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành vẫn đang tiếp tục diễn ra. Ví dụ, chính quyền của Tổng thống Bill Clinton đã đầu tƣ rất nhiều vào phát triển các ngành công nghệ cao cũng nhƣ đầu tƣ phát triển nhân lực làm việc trong các ngành công nghệ cao. b) Về mặt thống kê Có sự khác biệt khá lớn giữa khái niệm đầu tƣ phát triển của chính phủ trong kinh tế học và đầu tƣ công của chính phủ về mặt thống kê và kế toán theo cả thông lệ quốc tế và thực tiễn của Việt Nam. Những nội dung đƣợc thống kê trong chi đầu tƣ công theo thông lệ quốc tế cần xem xét giảm trừ để có thống kê đầu tƣ phát triển đúng nghĩa của kinh tế học bao gồm: chi đầu tƣ vào tài sản cố định (đang tồn tại) vì trong Hệ thống tài khoản quốc gia (SNA), đầu tƣ với tƣ cách là một bộ phận của GDP phải là đầu tƣ tạo ra tài sản mới; chi đầu tƣ tài sản chính;; chi chuyển giao (gồm chi bổ sung NSĐP và chi đầu tƣ cho DNNN) và chi trả nợ. So sánh hình 1.1 và hình 1.2 về các nội dung của chi đầu tƣ công trong thống kê ngân sách của quốc tế và Việt Nam, Tác giả nhận thấy: Để số liệu thống kê phản ánh đúng ý nghĩa đầu tƣ phát triển về mặt kinh tế học, thì khi sử dụng số liệu chi đầu tư phát triển từ thống kê NSNN của Việt Nam, cần xem xét loại trừ các
28. 28 nội dung không tạo ra tài sản cố định mới cho nền kinh tế (nhà xƣởng, máy móc, thiết bị v.v… ) nhƣ chi đầu tƣ tài chính, chi bổ sung dự trữ quốc gia, và loại trừ phần mua tài sản cố định (đang tồn tại) trong chi đầu tƣ XDCB v.v… 1.1.3. Vai trò của đầu tƣ công Một là, đầu tƣ công góp phần mở ra khả năng thu hút các nguồn vốn đầu tƣ đa dạng cho phát triển kinh tế – xã hội. Hai là, đầu tƣ công góp phần phát triển cơ sở hạ tầng đồng bộ, hiện đại, tạo điều kiện để phát triển các vùng kinh tế động lực, các vùng trọng điểm và từ đó tạo ra các tác động lan toả lôi kéo các vùng liền kề phát triển. Ba là, đầu tƣ công trực tiếp tác động đến các vùng nghèo, hộ nghèo thông qua việc cải thiện hạ tầng, nâng cao điều kiện sống của nhân dân. Bốn là, đầu tƣ công góp phần vào việc giữ gìn môi trƣờng. Năm là, đầu tƣ công tạo điều kiện nâng cao trình độ kiến thức và cải thiện tình trạng sức khoẻ cho ngƣời dân, góp phần giảm thiểu bất bình đẳng về mặt xã hội. 1.1.4. Cấu trúc của đầu tƣ công Cấu trúc đƣợc hiểu là tổng hòa các mối quan hệ bên trong của một chỉnh thể, một hệ thống [22, tr. 217]. Trong khi đó, thuật ngữ “cơ cấu” đã rất quen thuộc với những ngƣời nghiên cứu kinh tế. Đây là một khái niệm mà triết học duy vật biện chứng dùng để chỉ cách thức tổ chức bên trong của một hệ thống, biểu hiện sự thống nhất của các mối quan hệ qua lại vững chắc giữa các bộ phận của nó. Trong khi chỉ rõ mối quan hệ giữa bộ phận và toàn thể, nó biểu hiện ra nhƣ là một thuộc tính của sự vật, hiện tƣợng [9, tr. 269-270]. Nhƣ vậy, cấu trúc hay cơ cấu đều có ý nghĩa giống nhau, đều nhằm chỉ về mối quan hệ bên trong của một hệ thống và khi chuyển sang tiếng Anh thì đều là “structure”. Do vậy, khi nghiên cứu về cấu trúc đầu tƣ hay tái cấu trúc đầu tƣ, Tác giả đã tham khảo và sử dụng các khái niệm/nội hàm của cơ cấu/tái cơ cấu đầu tƣ. Theo Chu Văn Cấp [3], cơ cấu đầu tƣ của một nền kinh tế là cơ cấu các yếu tố cấu thành đầu tƣ, nhƣ: cơ cấu về vốn, nguồn vốn, cơ cấu huy động và sử dụng vốn, quan hệ hữu cơ và tƣơng tác qua lại giữa các bộ phận trong không gian
29. 29 và thời gian. Mỗi loại cơ cấu đầu tƣ phản ánh những nét đặc trƣng của các bộ phận đầu tƣ và các cách mà chúng quan hệ với nhau trong quá trình phát triển. Trong quá trình nghiên cứu về quản lý đầu tƣ công cần phải xem xét về những cơ cấu đầu tƣ này, cụ thể nhƣ sau: – Cơ cấu đầu tư theo nguồn vốn: Cơ cấu này thể hiện quan hệ tỷ lệ của từng loại vốn trong tổng đầu tƣ. Trên bình diện toàn nền kinh tế, cơ cấu đầu tƣ của Việt nam theo nguồn vốn ngày càng đa dạng gắn với định hƣớng chính sách chung là xóa bỏ bao cấp trong đầu tƣ, đa dạng hóa cơ cấu và huy động mọi nguồn lực cho đầu tƣ phát triển. Ở Việt Nam, về cơ bản, có 03 loại vốn đầu tƣ xã hội, gồm: (i) nguồn vốn của nhà nƣớc; (ii) vốn tƣ nhân bao gồm tiết kiệm của dân cƣ và vốn của doanh nghiệp tƣ nhân; (iii) vốn nƣớc ngoài gồm vốn viện trợ phát triển, đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài (FDI) và vốn huy động qua thị trƣờng vốn quốc tế. – Cơ cấu đầu tư công theo ngành: Loại cơ cấu thể hiện việc phân bổ đầu tƣ công và tỷ lệ phân bổ cho các ngành lớn (ngành cấp I) – công nghiệp, nông nghiệp và dịch vụ và các phân ngành (ngành cấp II) – chăn nuôi, trồng trọt… trong nông nghiệp, cơ khí, luyện kim, năng lƣợng… trong công nghiệp; ngành cấp III (lúa, màu…) trong trồng trọt… Vì vậy, nghiên cứu loại cơ cấu này là nhằm tìm ra những cách thức duy trì tính tỷ lệ hợp lý của chúng và những lĩnh vực cần ƣu tiên tập trung nguồn vốn có hạn của quốc gia trong mỗi thời kỳ để thúc đẩy sự phát triển chung của toàn nền kinh tế. – Cơ cấu đầu tư theo lãnh thổ: Là cơ cấu đầu tƣ theo không gian, phản ánh việc phân bổ vốn đầu tƣ công theo các địa phƣơng, các vùng, miền khác nhau của đất nƣớc. Còn xét trong nội bộ 01 tỉnh/thành phố thì có thể kể thêm cơ cấu đầu tƣ giữa nội thành và ngoại thành hay nông thôn – thành thị. Cơ cấu đầu tƣ theo địa phƣơng cho nhận diện rõ ràng về tình hình sử dụng nguồn lực tại địa phƣơng và việc phát huy lợi thế cạnh tranh của từng khu vực. Một cơ cấu đầu tƣ theo địa phƣơng hay vùng lãnh thổ đƣợc xem là hợp lý nếu nó phù hợp với yêu cầu chiến lƣợc phát triển kinh tế – xã hội, phát huy lợi thế sẵn có của vùng trong khi vẫn đảm bảo sự phát triển thống nhất và những cân đối lớn trong phạm vi quốc gia và giữa các ngành.
30. 30 – Cơ cấu đầu tư theo quy mô dự án: Cơ cấu này thể hiện quy mô và tính chất của dự án, ngoài những dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội thông qua chủ trƣơng và cho phép đầu tƣ, các dự án còn lại đƣợc phân thành 03 nhóm A, B, C, trong đó dự án nhóm A do Thủ tƣớng Chính phủ quyết định, nhóm B và C do Bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng quyết định (phụ lục 1). – Cơ cấu theo chu trình dự án: Loại cơ cấu này phản ánh mối quan hệ của các giai đoạn trong chu trình của dự án. Chu trình của một dự án bao gồm nhiều giai đoạn khác nhau, thƣờng có ba giai đoạn chính là (i) giai đoạn xác định, nghiên cứu và lập dự án, (ii) giai đoạn triển khai thực hiện dự án và (iii) giai đoạn khai thác dự án. Trong ba giai đoạn này, giai đoạn khai thác dự án có vai trò quan trọng nhất bởi giai đoạn này đƣợc bắt đầu từ khi thực hiện dự án đến hết thời kỳ hoạt động của dự án và là giai đoạn dự án sinh lợi hoặc thu hồi vốn. – Cơ cấu theo đặc điểm của kết quả đầu tư: Chia thành vốn đầu tƣ hình thành tài sản cố định (vốn đầu tƣ dài hạn) và vốn đầu tƣ hình thành tài sản lƣu động (vốn đầu tƣ ngắn hạn). Đầu tƣ vào tài sản cố định là điều kiện tiên quyết, cơ bản làm tăng tiềm lực kinh tế còn đầu tƣ vào tài sản lƣu động là điều kiện cần thiết đảm bảo cho các tài sản cố định phát huy công suất. – Cơ cấu theo nội dung đầu tư, vốn đầu tư chia thành: Vốn đầu tƣ cho xây lắp, vốn đầu tƣ cho thiết bị và chi phí khác. Nếu trong dự án, tỷ trọng của chi phí khác chiếm quá cao trong tổng vốn đầu tƣ sẽ là một tín hiệu không tốt đối với hoạt động đầu tƣ, bởi nguồn vốn phải dành quá nhiều cho giải phóng mặt bằng (GPMB), chi phí hành chính, chi phí cho Ban quản lý dự án… sẽ không làm tăng đƣợc năng lực sản xuất cho nền kinh tế. Với sự phân loại trên, nhiều nội dung chỉ mang tính tƣơng đối và còn có thể chỉ ra một số cách phân loại vốn đầu tƣ khác theo quan hệ quản lý của chủ đầu tƣ, theo thời gian thực hiện và phát huy tác dụng của kết quả đầu tƣ…, song trong phạm vi đề tài Tác giả chỉ đề cập những cách phân loại trên để làm cơ sở cho nghiên cứu những nội dung của điều chỉnh cơ cấu đầu tƣ công phục vụ tăng trƣởng cao và bền vững. Chẳng hạn, khi phân tích về cơ cấu đầu tƣ công theo nguồn vốn, có thể xét riêng theo các nguồn đặc trƣng của đầu tƣ công, bao gồm: Vốn từ nguồn
31. 31 thu trong nƣớc của NSNN; vốn ngân sách đầu tƣ theo các chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu; tín dụng đầu tƣ (vốn cho vay) của nhà nƣớc có mức độ ƣu đãi nhất định; vốn vay trong nƣớc và ngoài nƣớc để dùng cho đầu tƣ công và đầu tƣ của các DNNN. Trong đó đáng chú ý là nguồn vốn đầu tƣ từ NSNN, đối tƣợng nghiên cứu trực tiếp của đề tài này. Đây là nguồn vốn hình thành trong quá trình hoạt động thu – chi NSNN theo Luật Ngân sách. Theo Trần Văn [13], căn cứ vào mục đích của các khoản chi thì nội dung chi đầu tƣ phát triển của NSNN bao gồm chi đầu tƣ XDCB và các khoản chi không có tính chất đầu tƣ XDCB. Trong chi đầu tƣ phát triển thì chi đầu tƣ XDCB chiếm tỷ trọng lớn, có vai trò quan trọng và tác động trực tiếp mạnh mẽ tới tăng trƣởng và phát triển kinh tế bền vững. 1.2. Quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng 1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công Theo Ngân hàng thế giới, Quỹ Tiền tệ quốc tế, QLNN đối với đầu tƣ công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hƣớng lớn trong chính sách đầu tƣ công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tƣ cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tƣ công, qua đó đạt đƣợc mục tiêu tăng trƣởng và phát triển chung của nền kinh tế. Theo quan điểm của Tác giả, QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng là sự tác động của bộ máy chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh, thành phố vào quá trình đầu tƣ công từ giai đoạn ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đến giai đoạn kiểm tra, giám sát quá trình đầu tƣ nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn NSNN và thực hiện các mục tiêu kinh tế – xã hội đã đặt ra. 1.2.2. Sự cần thiết của quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công QLNN đối với đầu tƣ công là rất cần thiết nhằm đảm bảo các hoạt chi ngân sách địa phƣơng (NSĐP) có hiệu quả, góp phần thúc đẩy phát triển bền vững kinh tế-xã hội tại địa phƣơng. Cụ thể nhƣ sau: Thứ nhất, đảm bảo kỷ luật tài khóa. Đảm bảo kỷ luật tài khóa nghĩa là đảm bảo NSĐP bền vững, cân đối thu- chi NSĐP, mức bội chi và vay nợ phải kiểm soát đƣợc.
39. 39 1.2.4.3. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với đầu tư công Bộ máy QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng là các chủ thể quản lý thuộc chính quyền địa phƣơng và cơ quan, tổ chức đại diện cho chủ thể quản lý theo quy định pháp luật. Chủ thể quản lý và các cơ quan, tổ chức đại diện hoạt động một cách độc lập, tuy nhiên có sự phối kết hợp đồng bộ để thực hiện những nhiệm vụ chung về QLNN đối với đầu tƣ công. Ở nƣớc ta, bộ máy QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng gồm có HĐND cấp tỉnh, thành phố; UBND cấp tỉnh, thành phố; Sở Tài chính; Sở Kế hoạch và Đầu tƣ; Kho bạc Nhà nƣớc cấp tỉnh, thành phố; chủ đầu tƣ các chƣơng trình, dự án; các cơ quan thanh tra đối với hoạt động đầu tƣ công; các đơn vị/bộ phận thuộc các sở, ban, ngành khác có chức năng, nhiệm vụ QLNN về đầu tƣ công thuộc ngành, lĩnh vực quản lý. (1). HĐND cấp tỉnh, thành phố HĐND cấp tỉnh, thành phố có thẩm quyền quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn tỉnh; dự toán thu, chi NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh; phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trƣơng, biện pháp triển khai thực hiện NSĐP; quyết định kế hoạch đầu tƣ công, điều chỉnh dự toán NSĐP trong trƣờng hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách, kế hoạch đầu tƣ công đã đƣợc HĐND quyết định; quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phƣơng; quyết định thu phí, lệ phí, các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy động vốn theo quy định của pháp luật. (2). UBND cấp tỉnh, thành phố UBND cấp tỉnh, thành phố lập dự toán thu NSNN trên địa bàn; lập dự toán thu, chi NSĐP; lập phƣơng án phân bổ dự toán ngân sách; kế hoạch đầu tƣ công của cấp mình trình HĐND cùng cấp quyết định; lập dự toán điều chỉnh NSĐP, kế hoạch đầu tƣ công điều chỉnh trong trƣờng hợp cần thiết; quyết toán NSĐP trình HĐND cùng cấp xem xét theo quy định của pháp luật; xây dựng đề án phân cấp nhiệm vụ chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội của địa phƣơng theo quy định của pháp luật để trình HĐND quyết định; tổ chức, chỉ đạo thực hiện đề án sau khi đƣợc HĐND thông qua. (3). Sở Tài chính
40. 40 Sở Tài chính là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có chức năng tham mƣu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng QLNN về tài chính; nguồn vốn NSNN; thuế, phí, lệ phí và thu khác của NSNN; tài sản nhà nƣớc; các quỹ tài chính nhà nƣớc; đầu tƣ tài chính; tài chính doanh nghiệp; kế toán; kiểm toán theo quy định của pháp luật. (4). Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Sở Kế hoạch và Đầu tƣ là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có chức năng tham mƣu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng QLNN về kế hoạch và đầu tƣ, gồm: tổng hợp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội; tổ chức thực hiện và đề xuất về cơ chế, chính sách quản lý kinh tế – xã hội trên địa bàn cấp tỉnh; quản lý kế hoạch chi đầu tƣ phát triển trong nƣớc (trong đó có kế hoạch đầu tƣ công), đầu tƣ nƣớc ngoài ở địa phƣơng; quản lý nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), nguồn viện trợ phi Chính phủ; đấu thầu; đăng ký kinh doanh trong phạm vi địa phƣơng; tổng hợp và thống nhất quản lý các vấn đề về doanh nghiệp, kinh tế tập thể, kinh tế tƣ nhân; tổ chức cung ứng các dịch vụ công thuộc phạm vi QLNN theo quy định của pháp luật. (5). Kho bạc Nhà nƣớc cấp tỉnh Kho bạc Nhà nƣớc cấp tỉnh là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mƣu, giúp Bộ Tài chính QLNN về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nƣớc và các quỹ khác của Nhà nƣớc đƣợc giao quản lý; quản lý ngân quỹ; tổng kế toán nhà nƣớc. Kho bạc Nhà nƣớc cấp tỉnh còn là cơ quan tham mƣu, giúp UBND cấp tỉnh về cơ chế, chính sách trong huy động vốn, chi đầu tƣ công; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN tại địa phƣơng và chỉ đạo kho bạc trên địa bàn cấp huyện thực hiện các thủ tục giải ngân vốn đầu tƣ, trong đó có vốn đầu tƣ công. (6). Chủ đầu tƣ các chƣơng trình, dự án. Chủ đầu tƣ các chƣơng trình, dự án là cơ quan, tổ chức đƣợc giao quản lý chƣơng trình, dự án đầu tƣ công; là đơn vị chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về nội dung của hồ sơ trình cấp có thẩm quyền thẩm định, quyết định. Chủ đầu tƣ có trách nhiệm cung cấp các tài liệu cần thiết cho các cơ quan thẩm định, thẩm tra chƣơng trình, dự án; đề xuất các giải pháp huy động các nguồn vốn để thực hiện chƣơng trình, dự án theo đúng tiến độ, thời gian quy định; chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật