Điều 1 của Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (Ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ), quy định: “Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”(1). Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là hoạt động kiểm soát chất lượng văn bản trước khi ban hành nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tính khả thi của các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội, trở thành một chế định tương đối hoàn chỉnh và được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
Hiện nay, các quy định về thẩm định mới dừng lại ở việc nêu yêu cầu, sự cần thiết, nội dung, hồ sơ và quy trình thẩm định, còn việc làm cách nào, sử dụng phương pháp, công cụ, hay kỹ thuật gì để đo lường được những nội dung cần thẩm định thì vẫn chưa được quy định cụ thể. Vì vậy, việc nghiên cứu phương pháp và kỹ thuật trong việc thẩm định nhằm nâng cao chất lượng VBQPPL là một nội dung quan trọng.
1. Một số kết quả chủ yếu của công tác thẩm định văn bản
Hiện nay, công tác thẩm định VBQPPL đã dần đi vào nề nếp, có chất lượng va đạt hiệu quả nhất định, góp phần đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, đồng bộ, thống nhất của các dự thảo VBQPPL.
Từ ngày 01/01/2009 đến ngày 30/6/2013 Bộ Tư pháp đã thẩm định 1.428 dự thảo VBQPPL, trung bình 317 dự thảo văn bản/năm, gấp 3 lần so với 10 năm trước(2). Chất lượng thẩm định các dự thảo VBQPPL ngày càng được cải thiện. Về cơ bản, các văn bản trước khi ban hành đều được các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền thẩm định, tránh được tình trạng bỏ sót văn bản chưa thẩm định đã ban hành. Thời hạn thẩm định được bảo đảm, nội dung thẩm định được thực hiện đầy đủ, có lập luận vững chắc về từng vấn đề theo yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Thông qua hoạt động thẩm định đã phát hiện nhiều quy định của dự án, dự thảo văn bản không đúng thẩm quyền, còn mâu thuẫn, chồng chéo với các quy định pháp luật hiện hành hoặc có phạm vi, đối tượng điều chỉnh trùng nhau, từ đó kiến nghị cơ quan soạn thảo tiếp thu, chỉnh lý.
Tại địa phương, công tác thẩm định VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đã được các cấp, các ngành chú trọng hơn và từng bước đi vào nề nếp, tạo sự chuyển biến tích cực trong xây dựng pháp luật ở địa phương. Nhìn chung, tỷ lệ dự thảo văn bản được các Sở Tư pháp thẩm định tăng dần theo từng năm. Nội dung thẩm định đã bám sát quy định của pháp luật. Công tác thẩm định bảo đảm tính độc lập, khách quan, tuân thủ đúng trình tự, thủ tục quy định. Thông qua việc thẩm định dự thảo văn bản, cơ quan tư pháp địa phương đã phát hiện nhiều văn bản có nội dung không hợp hiến, hợp pháp, còn mâu thuẫn, đặc biệt là chưa đúng thẩm quyền ban hành. Nhiều ý kiến thẩm định đã được cơ quan soạn thảo tiếp thu để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản. Những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định được trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định(3).
Đối với cấp huyện, hầu hết đã giao Phòng Tư pháp thực hiện thẩm định các dự thảo VBQPPL của Ủy ban nhân dân. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 không giao Phòng Tư pháp nhiệm vụ thẩm định nghị quyết của Hội đồng nhân dân nhưng nhiều địa phương vẫn tin tưởng giao Phòng Tư pháp tham gia đóng góp ý kiến(4).
2. Một số hạn chế trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
Công tác thẩm định VBQPPL còn mang tính hình thức. Kết quả khảo sát chất lượng thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự thảo VBQPPL được công bố năm 2014 (Nguồn: Báo cáo tổng kết của Bộ Tư pháp năm 2014), cho thấy:
“62,8% ý kiến được hỏi cho rằng một số trường hợp chưa phát hiện ra những mâu thuẫn trong dự thảo VBQPPL với các quy định pháp luật khác; 56% ý kiến cho rằng một số trường hợp chưa phát hiện ra sự phù hợp với thực tiễn của dự thảo VBQPPL; 39,9% ý kiến được hỏi cho rằng việc thẩm định chưa bảo đảm tính khả thi, đơn giản hóa của các thủ tục hành chính trong dự thảo VBQPPL; 71% ý kiến được hỏi cho rằng thời hạn thẩm định hiện nay không bảo đảm (quá ngắn); 52% ý kiến cho rằng thành phần Hội đồng thẩm định do Bộ Tư pháp thành lập chưa đầy đủ, còn khép kín, chưa huy động sự tham gia rộng rãi của các nhà khoa học, chuyên gia, nhà quản lý trên các lĩnh vực, các ngành, trình độ một số thành viên còn hạn chế… Một số ít cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo chưa quan tâm mời đơn vị chủ trì thẩm định tham gia ngay từ đầu quá trình soạn thảo VBQPPL. Một số trường hợp lấy ý kiến thẩm định chỉ mang tính hình thức, cơ quan soạn thảo không quan tâm, tiếp thu ý kiến thẩm định. Nội dung thẩm định còn phiến diện, một chiều, chưa đầy đủ, các lập luận chưa có tính thuyết phục cao”(5).
Việc thẩm định và ban hành thông tư còn có tình trạng để sót nội dung bất hợp lý, gây bức xúc trong dư luận. Ví dụ: ngày 04/7/2013, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã ban hành Thông tư số 24/2013/TT-BGDĐT bổ sung các đối tượng được cộng 02 điểm ưu tiên nếu dự thi đại học, trong đó có: Bà mẹ Việt Nam anh hùng; người hoạt động cách mạng trước ngày 01/01/1945; người hoạt động cách mạng từ ngày 01/01/1945 đến ngày khởi nghĩa tháng Tám năm 1945…(6). Quy định này đã vấp phải sự phản đối của dư luận, các ý kiến đều cho rằng quy định này không phù hợp với thực tế. Vì vậy, ngày 16/7/2013 Bộ Giáo dục và Đào tạo đã ban hành Thông tư số 28/2013/TT-BGDĐT bãi bỏ đối tượng ưu tiên quy định tại điểm a khoản 1 Điều 1 Thông tư số 24/2013/TT-BGDĐT ngày 04/7/2013(7).
Nhìn chung, công tác thẩm định dự thảo VBQPPL còn những hạn chế sau đây:
Một là, mức độ đánh giá, nhận xét nội dung của từng văn bản cần thẩm định chưa đồng đều về mặt quy mô và chất lượng. Phạm vi thẩm định lớn với những yêu cầu về chuyên môn sâu, đôi khi vượt quá năng lực thực tế của đơn vị chủ trì thẩm định, do đó chưa đạt được tính bao quát về mặt phạm vi. Tính phản biện trong văn bản thẩm định còn chưa cao, chưa góp phần tạo được chuyển biến cơ bản về chất lượng VBQPPL. Có trường hợp còn để lọt những quy định thiếu tính hợp lý, khả thi. Nội dung thẩm định trong một số trường hợp chưa đáp ứng tiêu chí về bảo đảm tính phù hợp với thực tiễn. Việc thẩm định VBQPPL chủ yếu tập trung và mới chỉ dừng lại ở các khía cạnh pháp lý, chưa mang tính tư vấn sâu về nội dung, đặc biệt chưa có sự gắn kết chặt chẽ với yêu cầu quản lý nhà nước về kinh tế – xã hội. Một số trường hợp thẩm định chưa đảm bảo tiến độ theo quy định, ảnh hưởng đến tiến độ chỉnh lý, hoàn thiện văn bản.
Hai là, việc xuất hiện lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm, thậm chí là lợi ích đơn vị, lợi ích ngành trong VBQPPL hiện nay khá phức tạp. Cơ quan, đơn vị chịu trách nhiệm thẩm định văn bản chưa kiểm soát được tình trạng “cài cắm” lợi ích vào văn bản. Trong khi đó, nội dung thẩm định của văn bản còn nặng về hình thức, chưa đi sâu vào những vấn đề cơ bản của dự thảo. Các quy định của pháp luật chưa quy định rõ giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định.
Bốn là, nhìn chung công chức trực tiếp làm công tác thẩm định VBQPPL hiện tại còn thiếu so với nhu cầu, khối lượng công việc cần thực hiện. Trình độ của đội ngũ công chức chưa đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi ngày càng cao của công tác thẩm định VBQPPL với tính chất phức tạp và phạm vi mở rộng, đặc biệt là hạn chế về các kỹ năng nghiệp vụ chuyên sâu. Sự hiểu biết và khả năng phân tích chính sách, dự báo tác động của văn bản đối với đời sống kinh tế – xã hội, năng lực tổ chức thực hiện chính sách còn hạn chế.
Năm là, cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc, các điều kiện hỗ trợ như công báo, tài liệu tham khảo, hệ cơ sở dữ liệu, máy vi tính, mạng internet chưa được trang bị đầy đủ, đồng bộ. Chưa có hệ cơ sở dữ liệu VBQPPL để áp dụng thống nhất. Các trang thiết bị phục vụ trực tiếp việc thẩm định văn bản còn thiếu. Nguyên nhân cơ bản là do kinh phí phục vụ công tác xây dựng pháp luật vẫn được coi là kinh phí hỗ trợ, chưa phải là ngân sách đầu tư cho hoạt động này.
Sáu là, mối quan hệ giữa báo cáo đánh giá tác động và nội dung, phương pháp thẩm định vẫn chưa được xác định rõ ràng. Các cơ quan thẩm định chưa được giao nhiệm vụ xem xét, kết luận về báo cáo đánh giá tác động, do đó chưa thể thực hiện được vai trò của cơ quan trong việc kiểm soát chất lượng báo cáo đánh giá tác động, chưa hình thành cơ chế kiểm soát độc lập chất lượng báo cáo đánh giá tác động để có thể loại bỏ các dự thảo văn bản pháp luật chưa đủ yếu tố cần thiết để ban hành.
3. Một số giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định
Một là, về mặt thể chế, Nhà nước cần có chiến lược hoàn thiện các quy định của pháp luật đối với công tác thẩm định VBQPPL.
Ba là, tăng cường hiệu quả phối hợp giữa chủ thể ban hành, đơn vị chủ trì soạn thảo, đơn vị thẩm định và các cơ quan, đơn vị khác trong quá trình thẩm định, tiếp thu ý kiến. Hiện nay, cơ chế phối hợp giữa các nhóm chủ thể còn lỏng lẻo, quan điểm của từng nhóm chủ thể đôi khi chưa hài hòa với mục đích chung của văn bản. Do đó, các cơ quan này cần phối hợp chặt chẽ hơn trong việc cung cấp thông tin, đánh giá vấn đề thông qua cơ chế họp và phối hợp liên ngành.
Bốn là, làm rõ mối quan hệ giữa báo cáo đánh giá tác động và báo cáo thẩm định VBQPPL. Hiện nay, nội dung của ba hoạt động: đánh giá tác động của văn bản, thẩm định văn bản và thẩm tra văn bản có nhiều điểm trùng lắp. Có những nội dung giai đoạn trước đã làm xong, giai đoạn sau làm lặp lại gây mất thời gian, tốn kém về chi phí và chồng chéo về mặt thủ tục… nên cần có sự xem xét, phân định vai trò và nội dung của từng hoạt động này.
Năm là, cần tập trung đầu tư và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức làm công tác thẩm định thông qua các loại hình đào tạo, bồi dưỡng trong và ngoài nước theo hướng hiệu quả và lâu dài. Có chiến lược bồi dưỡng, trang bị cho đội ngũ công chức cả về lý luận và thực tiễn, hướng dẫn nghiệp vụ chuyên môn thường xuyên. Khuyến khích việc đưa nội dung và kiến thức cơ bản của phương pháp và kỹ thuật thẩm định vào nội dung của các chương trình đào tạo này.
Sáu là, bên cạnh các giải pháp nêu trên, cần đảm bảo các điều kiện tổ chức hoạt động thẩm định về kinh phí, hệ thống thông tin dữ liệu, hoàn thiện nội dung, quy trình, thủ tục, hồ sơ thẩm định; xây dựng hệ thống thông tin, dữ liệu phục vụ hoạt động thẩm định nói riêng và các hoạt động nghiên cứu khác nói chung.
(2), (3), (4), (5), Báo cáo tổng kết thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 của Bộ Tư pháp năm 2014.
(6) Thông tư số 24/2013/TT-BGDĐT của Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành ngày 04/07/2013 về việc bổ sung các đối tượng được cộng 02 điểm ưu tiên nếu dự thi đại học.
(7) Thông tư số 28/2013/TT-BGDĐT của Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành ngày 16/07/2013 bãi bỏ đối tượng ưu tiên quy định tại điểm a khoản 1 Điều 1 Thông tư số 24/2013/TT-BGDĐT.
(8) Thông tư số 33/2012/TT-BNNPTNT của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành ngày 20/07/2012 quy định điều kiện vệ sinh đảm bảo an toàn thực phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm.
(9) Thông tư số 34/2012/TT-BNNPTNT của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành ngày 20/07/2012 quy định điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thực phẩm đối với cơ sở thu gom, bảo quản và kinh doanh trứng gia cầm ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm.
tcnn.vn